走出去智库（CGGT）观察
6月16日，走出去智库（CGGT）举办“IAA专题系列线上研讨会”首场——《市场准入之门：IAA框架下的公共采购与“Buy European”逻辑》，邀请全球领先律所鸿鹄律师事务所(Bird & Bird)布鲁塞尔办公室公共采购专家和汽车政策行业专家，围绕汽车、电池及新能源行业深入解读欧盟相关政策。本次研讨会由走出去智库高级合伙人陆俊秀与鸿鹄律师事务所合伙人龚钰联合主持。
近来，在全球产业链重构与地缘经济竞争加速的背景下，欧盟正通过《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA）重塑其产业政策与市场规则体系。从制度逻辑看，IAA已从传统产业促进工具演化为以公共采购为核心、叠加原产地规则、供应链审查与控制权约束的综合治理框架，其本质在于通过规则重构强化“战略自主”导向下的产业链控制能力。
在这一框架下，欧盟市场竞争逻辑正由价格驱动转向“合规与结构驱动”，原产地、供应链布局、技术控制与数据合规能力成为关键准入门槛。IAA与NZIA、CRMA及网络安全等规则形成叠加效应，逐步构建覆盖“材料—产品—采购—数据”的系统性监管体系。
对中国企业而言，这意味着欧盟市场正在从“产品出口型开放市场”转向“结构性准入市场”。企业需要同步调整市场进入方式与合规架构，从单一贸易策略转向本地化运营、供应链重构与控制权设计的综合应对。在行业层面，汽车、电池与可再生能源成为受影响最显著的领域。本地制造能力与系统性合规能力正在取代成本优势，成为参与公共采购与大型项目的基础条件。
与此同时，欧盟产业政策正在呈现“可控开放”的新特征，即市场保持开放，但准入条件与控制边界持续强化，其核心逻辑可概括为“允许参与，但不允许控制”。
本次研讨会亦指出，IAA仍处于制度演进早期阶段，但其方向已较为清晰。后续CGGT系列研讨将进一步延伸至外资审查（FDI）、外国补贴监管（FSR）及投资结构议题，为企业提供前瞻性政策预警与系统性合规管理咨询支持，助力企业识别欧盟监管演进中的结构性风险与战略窗口。
今天，走出去智库（CGGT）刊发本次研讨会专家发言的主要内容，供关注欧盟政策的读者参阅。
要点
1、从政策逻辑看，IAA一方面以加速绿色转型与提升审批效率为外部叙事，另一方面则通过制度组合对关键产业链进行系统性重塑。
2、即便企业在欧盟设立子公司，只要其实际控制关系被认定为不符合要求，仍可能失去参与公共采购的资格。
3、在WTO框架下，IAA被认为具有一定“事实性保护主义”特征，但是否构成明确违规仍存在争议，其关键取决于规则的排他性程度及例外机制设计。
正文
在全球产业政策持续加速重构的背景下，欧盟正通过《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act, IAA）逐步搭建一套新的工业治理框架。本次由CGGT组织的首场研讨会，邀请了鸿鹄律所的龚钰律师，Kevin Munungu，Paolo Sasdelli等专家，重点围绕IAA公共采购机制展开，系统讨论其对中国企业在欧盟市场准入环境所带来的结构性影响。
总体而言，IAA并不应被简单理解为传统意义上的产业促进法案。其更接近于一种以公共采购为核心枢纽、叠加供应链与合规工具的制度性安排，最终目标是重塑欧洲产业链的控制权与价值分配格局，并服务于欧盟长期推进的“战略自主”（Strategic Autonomy）政策主线。
一、IAA的制度本质：从产业促进到产业治理
与以往依赖补贴或投资激励的产业政策不同，IAA在制度设计上呈现出明显的治理型立法特征，其关注点已从“支持产业发展”转向“重构产业运行规则”。
从政策逻辑看，IAA一方面以加速绿色转型与提升审批效率为外部叙事，另一方面则通过制度组合对关键产业链进行系统性重塑。这一组合主要体现在几个方面：公共采购规则的再设计、补贴与产业支持工具的重新分配、碳足迹与供应链审计机制的强化，以及原产地与本地化要求的制度化。
通过这些工具的叠加，IAA试图同时实现三项核心目标：降低对第三国供应链的结构性依赖（尤其是中国相关产业链）、强化“Made in EU”的本地制造体系，并在绿色与数字双转型背景下重构欧洲工业基础设施。
从覆盖范围来看，IAA主要集中于三类关键产业领域：能源密集型基础工业（如钢铁、铝、水泥等）、净零技术产业（包括电池、风电、光伏及氢能等）以及汽车全产业链（整车与核心零部件）。
二、公共采购机制：制度性门槛的核心来源
公共采购是IAA中最具结构性影响力的政策工具，其作用已超越传统意义上的采购规则优化，而成为市场准入的关键过滤机制。
IAA通过引入“EU origin（欧盟原产地）”导向，使公共采购逐步向本地供应体系倾斜。这一变化直接改变了采购竞争逻辑：非欧盟供应商面临的不再只是价格或技术竞争，而是系统性的合规与原产地门槛。
更为关键的是，采购约束的对象正在从企业层面扩展至产品与供应链全链条。这意味着，原材料来源、零部件构成、制造环节所在地以及碳足迹与生命周期数据，都可能成为决定中标与否的重要因素。
在制度创新方面，IAA引入的经济主体排除机制尤为重要。根据相关规则，非欧盟国家且未签署互认协议的企业，以及由第三国企业控制的欧盟本地公司，均可能被排除在公共采购体系之外。这一变化的核心在于评估逻辑从“注册地”转向“控制权结构”，从而显著扩大了规则的适用范围与影响深度。
即便企业在欧盟设立子公司，只要其实际控制关系被认定为不符合要求，仍可能失去参与公共采购的资格。
从适用范围来看，该机制主要针对欧盟公共采购指令覆盖的高价值项目，包括工程类项目（540.4万欧元以上）以及货物与服务类项目（约14万至21.6万欧元以上）。目前该法案仍处于提案阶段，预计在2027年前后完成文本定型，并可能在2029年前后进入全面实施阶段。
三、政策叠加效应：欧盟产业监管体系的系统化重构
IAA的影响并非孤立存在，而是嵌入在欧盟既有产业与监管框架之中，并与多项政策工具形成叠加效应，逐步构建出一个更为复杂的“Policy Stack”。
其中，《净零工业法案》（NZIA）已初步确立了非价格因素与供应链韧性在公共采购中的权重，而IAA在此基础上进一步强化了EU供应链优先原则，使非欧盟供应商在制度层面面临更明显的边际弱化。
与此同时，《关键原材料法案》（CRMA）从上游原材料环节强化供应链约束，通过设定单一国家依赖上限（通常不超过65%）、强化供应链溯源要求，并将电池护照及碳足迹数据纳入采购评分体系，进一步完善了从资源端到终端采购的全链条监管结构。
在数字与工业融合加速的背景下，网络安全与ICT规则亦成为新的准入门槛。高风险供应商标记机制、远程访问与数据控制能力审查，以及软件与系统安全认证要求，使得ICT及软件相关企业面临更高的制度性不确定性。
四、行业影响：竞争逻辑从价格转向结构性准入
在具体行业层面，IAA的影响表现为从价格竞争向结构性准入规则的转变，其中汽车、电池与可再生能源行业尤为显著。
在汽车行业，公共车队采购、电动化基础设施建设及相关零部件体系已成为政策工具的重要载体。影响范围不仅涵盖动力电池，还延伸至钢铁与铝材料、电子系统以及软件与数据架构等关键环节。行业普遍认为，单纯依赖出口模式已难以维持长期市场准入能力，本地化生产体系正在成为基本前提。
电池行业则被视为整个制度体系中的关键控制节点。原材料来源、制造环节所在地以及碳足迹认证共同构成电池合规性的核心判断标准，并进一步影响整车产品的整体合规性，由此形成“电池不合规→整车不合规”的传导机制。
在可再生能源领域，风电、光伏及氢能等技术的竞争规则亦发生变化。本地制造能力的重要性显著提升，价格因素的边际影响下降，供应链本地化逐渐成为参与公共采购及大型项目的前提条件。
五、对中国企业的结构性影响
IAA所带来的影响并非局部性政策调整，而是市场进入逻辑的系统性重构。企业在欧洲市场的参与方式正在发生深层变化，从传统的产品出口模式逐步转向本地生产与运营体系。
与此同时，控制权与合规风险显著上升，主要集中在欧盟子公司治理结构、跨境供应链安排、知识产权授权模式以及数据与软件访问机制等方面。这些因素共同构成新的监管关注点，并可能直接影响企业的市场准入资格。
在此背景下，企业的商业模式正在出现三类典型调整路径：一是以本地化制造为核心的重资产路径；二是通过合资或JV结构实现控制权平衡；三是以技术授权与轻资产模式进入市场，以降低实体投资与合规风险暴露。
六、法律与政策争议：制度边界仍在演化
从法律视角看，IAA仍处于制度形成的早期阶段，其合规边界与执行机制尚未完全稳定。
在WTO框架下，该法案被认为具有一定“事实性保护主义”特征，但是否构成明确违规仍存在争议，其关键取决于规则的排他性程度及例外机制设计。
在争议解决层面，企业可通过成员国法院、欧盟法院或合同法路径提出挑战，但随着制度逐步成熟，法律救济的可行性与有效性可能持续下降。
七、战略应对：从被动合规到结构性重构
面对IAA带来的制度变化，企业应对路径正在从单纯合规调整转向结构性重构，主要集中在三个方向。
首先是本地化路径，即通过在欧盟设立生产与运营体系，构建本地供应链与合规能力，这是当前最主流的应对方向。
其次是股权与治理结构优化，通过合资企业或JV结构对控制权进行再设计，以降低触发排除机制的风险。
第三是轻资产与IP输出模式，通过技术授权、许可及royalty结构参与市场，以技术输出替代实体进入。
总结：欧盟产业政策的新范式
欧盟正在从传统意义上的开放市场经济，逐步转向一种“可控开放体系”。在这一体系下，市场仍然开放，但参与条件与控制边界被显著重构，其核心逻辑可以概括为：允许参与，但不允许控制。
这一转型意味着，未来欧盟产业竞争规则将更加依赖结构性合规要求而非单纯价格机制，而产业链控制权本身将成为政策设计的核心目标之一。